domenica 12 gennaio 2014

Dopo aver toccato il fondo: una nuova politica europea per la Spagna (1)








Dopo un decennio di diseuropeizzazione (2001-2010), la Spagna è tornata a ricollocare l’UE al centro del proprio progetto nazionale ma adesso deve anche aspirare a co-liderare il processo d’integrazione.
Riassunto: Se qualche volta la Spagna ha partecipato al di sopra del suo peso a Bruxelles, oggi lo fa molto al di sotto. La perdita di influenza è reale e la crisi non è l’unica spiegazione. E’ vero che, dopo una decade di graduale allontanamento tra il processo di integrazione ed il progetto politico o economico nazionale, gli ultimi governi hanno ricollocato dal 2010 l’UE al centro del loro programma. Tuttavia, è necessario che la rieuropeizzazione non si limiti ad una migliore disponibilità ad adattarsi alle decisioni che si prendono a livello sovranazionale, ma deve includere anche una nuova strategia che rinforzi la capacità di dare forma a queste decisioni. In questo senso e, alla luce delle forze e debolezze spagnole, si propone un decalogo per migliorare la sua influenza. Partendo dalla privilegiata condizione della Spagna come Stato medio-grande, il suo peso potenziale potrebbe moltiplicarsi se ha chiaro quale tipo di avanzamento nell’integrazione interessa, se rafforza i meccanismi interni di elaborazione della sua politica europea, se è capace di pensare a delle proposte attraenti e se dà forma a delle alleanze con le istituzioni comuni e con altri membri.
Analisi: A gennaio del 2013 ci sono state tre notizie che, apparentemente scollegate tra loro, servivano per illustrare quanto lontana è oggi la Spagna delle locomotive con le quali si guida il processo di integrazione europea.
La prima fu l’elezione di Jeroen Dijsselbloem come nuovo presidente dei ministri delle Finanze della zona euro, al quale la Spagna decise di non appoggiare. Il governo sapeva che agiva da solo e, inoltre, non aveva obiezioni di fondo sull’idoneità dell’olandese. Tuttavia, preferì la protesta simbolica dell’astensione per essere rimasta senza alcun rappresentante tra le cariche rilevanti nella gestione di una crisi dove il paese si gioca letteralmente il proprio futuro: tanto nel Eurogruppo, come nella Banca Centrale Europea (BCE), nel Meccanismo Europeo di Stabilità (MEDE) o nei diversi supervisori finanziari.
Giorni dopo, lo European Council on Foreign Relations pubblicava la classifica annuale sul contributo dei singoli Stati alla politica estera e di sicurezza comune (PESC), tornando a collocare la Spagna nel gruppo dei “riluttanti” –insieme alla Grecia, la Lituania e la Romanía–, ad una enorme distanza da quelli che liderano come i “tre grandi”, Germania, Francia e la Gran Bretagna, o addirittura da altri soci mediani che godono di minori capacità diplomatiche e militari come la Svezia, i Paesi Bassi e la Polonia.
Fu precisamente in Polonia dove nacque la terza delle notizie significative che, in pochi giorni, incrementarono la sensazione di irrilevanza spagnola. L’iperattivo ministro degli Affari Esteri Radoslaw Sikorski dichiarava che, una volta conosciuto il discorso di David Cameron sulla riconsiderazione dell’appartenenza britannica all’UE, Varsavia era disposta e pronta a sostituire Londra come terza grande  capitale europea insieme a Berlino e Parigi. Un desiderio che, ovviamente, può sembrare audace ma meno irrisorio che se fosse stato formulato adesso da Madrid.
Non si tratta solo di una percezione. La perdita di autorità della Spagna in Europa è obiettiva e c’è un riconoscimento ufficiale di preoccupazione. Poco fa il ministro di Economia Luis de Guindos ammetteva che avevano toccato “fondo” nella presenza alle istituzioni comuni –anche se misurare la rilevanza dal numero di connazionali che svolgono responsabilità ha molti limiti- e colpisce che, da quando il governo aveva considerato prioritarie le nomine, fosse incapace di ottenerne una sola. Più grave risulta la sempre più abituale lamentela degli alti funzionari di fronte alla poca attenzione –e perfino il poco rispetto– che altri Stati concedono alla posizione spagnola nella presa di decisioni. La estate scorsa, per dare un esempio doloroso, i negoziatori spagnoli che discutevano i dettagli del riscatto bancario dovettero sopportare che la Finlandia richiedesse garanzie tangibili; un affronto impensabile fino a poco tempo fa e che risulta ingiusto verso un paese che, malgrado la cattiva situazione economica, ha contribuito al momento con una quota considerevole –circa il 12% del totale–- ai riscatti di Grecia, Portogallo, Irlanda e al MEDE.
La spiegazione dominante su questo noto declino dell’influenza è logicamente la lunga recessione, i problemi di finanziamento e l’altissima disoccupazione con i conseguenti efetti sulla stabilità sociale e politica del paese. Cioè, la Spagna non sarebbe molto diversa dalla Grecia o altri paesi che attraversano un calvario simile. E, di fatto, nessuno nega che nell’UE di oggi esista una frattura economica tra creditori e debitori che si è trasformato in un rafforzamento di potere dei primi. Pertanto, per recuperare la centralità che spetterebbe alla Spagna come quinto membro più importante, sarebbe necessario superare la pessima congiuntura e tornare sul sentiero del successo economico o del protagonismo internazionale di cui godeva, ad esempio, 10 anni fa. Secondo questa interpretazione, non bisognerebbe disegnare una politica europea specifica se non quella di indovinare la strada del recupero economico. Una volta raggiunta la crescita, la misura della Spagna nelle istituzioni come Stato medio-grande le fornirebbe l’influsso perso.
E questo è il ragionamento che qui viene impugnato. Gli stessi esempi prima segnalati mostrano che la situazione economica ed il peso diplomatico od istituzionale non spiegano, da soli, la capacità di uno Stato membro per essere influente a Bruxelles. La Svezia ed i Paesi Bassi si trovano chiaramento al di sotto della Spagna come voti al Consiglio, numero di europarlamentari e spiegamento esteriore ma la superano in leadership su molti dossier. Non basta dire che questo vantaggio si spiega perchè sono paesi più ricchi; alla fin fine, la Polonia e l’Italia –buoni riferimenti di confronto per le similitudini nel PIL o nella posizione politica di partenza e che, nell’ultimo anno accompagnano la Spagna nel devenire dello spread– sono ascoltati con più attenzione a Bruxelles, Berlino e Francoforte. Anche due piccoli Stati riscattati sembrano più abili al momento di giocare le proprie carte, almeno nel collocare dei connazionali in posizioni chiave: un portoghese presiede la Commissione ed un altro è vicepresidente della BCE, mentre la gestione quotidiana nel Servizio Europeo di Azione Esteriore (SEAE) e nella Commissione è in mano agli irlandesi.
Se qualche volta la Spagna ha partecipato al di sopra del suo peso a Bruxelles, oggi lo fa molto al di sotto e la sensazione di irrilevanza non può essere mitigata, o non del tutto, attribuendola all’attuale vulnerabilità nella crisi. La tesi che qui sosteniamo è che il deterioramento della posizione trascende la stigmatizzazione per la sua cattiva situazione condivisa peraltro con altri Stati periferici. Esistono cause specifiche della perdita di peso che, inoltre, non si capiscono tanto dalle circostanze economiche e politiche avverse ma, piuttosto dagli eccessi autocompiacenti del decennio (in teoria brillante) che va dal 2001 al 2010. Spiegare l’origine della debolezza attuale può aiutare al necessario disegno di una nuova politica europea per la Spagna che permetta di gestire meglio l’amaro momento ed orientare poi l’attuazione nel medio e lungo termine dopo parecchi anni di confusione.
Europeizzazione, diseuropeizzazione, e rieuropeizzazione?
Come sviluppato in un lavoro precedente,[2] è necessario distinguere tre fasi diverse nello sviluppo dei rapporti tra l’UE e la Spagna: (1) i 15 anni dall’adesione fino alla piena convergenza con l’Europa; (2) la prima decade del XXI secolo, quando si raccolgono ancora i dividendi del successo ma si smette di investire nel processo di integrazione; e (3) la tappa attuale iniziata nel 2010, nella quale la Spagna torna a riconoscere la trascendenza del fattore europeo ma senza sovrapporsi alla confusione strategica precedente.
Nel periodo dorato dell’europeizzazione (1986-2000), la Spagna si comporta come un alunno virtuoso nel recepire le diverse politiche europee e, a partire dagli anni 90, inizia ad ottenere profitto da questa buona condotta con reallizzazioni importanti in fondi di coesione, cittadinanza ed azione esteriore nel Mediterraneo e America Latina. Usando la terminologia di Tanja Börzel, la europeizzazione nell’ambito dell’adattamento (downloading) si proietta anche sulla sfera dell’influenza (uploading). E, a corollario, molti spagnoli occupano posti importanti: diverse volte la presidenza del Parlamento Europeo, il primo alto rappresentante per la PESC ed una presenza indiscussa nel comitato esecutivo della BCE. Nel 2001 si raggiunge la pienezza di questa prima tappa: si firma il Trattato di Nizza –e la Spagna pensa che ha raggiunto lo status di paese grande–, accadono gli attentati del 11-S –che contribuiscono a favorire questa illusione di nuova potenza che può addirittura aspirare ad una “special relationship” con Washington– e nell’ultimo giorno di quell’anno scompare la peseta.
Il decennio sucessivo (2001-2010) sarà segnato da un lento ma nitido processo di diseuropeizzazione. Avendo raggiunto l’obiettivo di convergenza politica, economica, sociale e diplomatica con il cuore del  continente che si era prefissato durante la transizione (o, se si vuole, da Ortega y Gasset), il paese non rinnova la sua strategia europea che era già completata e, pertanto, esaurita. Anzi, entra in una spirale di disorientamento che si traduce nelle tre grandi dimensioni dell’integrazione europea: la economica, la istituzionale y la politica estera. In economia, il miglioramente della competitività che aveva guidato il periodo precedente non è più importante ed il governo dedicherà appena un’attenzione retorica alla chiamata Agenda di Lisbona sulle riforme strutturali.
L’accesso al credito facile e la bolla immobiliare –paradossalmente favorita dall’introduzione dell’euro che, in teoria doveva approfondire un’economia a livello europeo– riorientano la crescita verso la forte domanda interna ed un settore di poco valore aggiunto, aprendo il divario sempre maggiore nella produttività e la bilancia dei pagamenti.
La Spagna ha cambiato anche il passo nel terreno istituzionale: poco abili nel capire la resilienza dell’asse franco-tedesco o gli effetti della grande espansione, l’ultimo Aznar bloccò in forma antipatica la Costituzione Europea mentre il primo Zapatero –che si precipitò a correggerlo ed appoggiò con apparente entusiasmo un trattato che non vide mai la luce– viaggiò sempre ai consigli europei successivi con imprudente ritrosia. Finalmente, anche in politica estera si produrrà questo rafreddamento graduale: nè le truppe a Perejil o Irak, nè l’Alleanza di Civilizzazione o il  boicottaggio al Kosovo avvicinavano la diplomazia spagnola a Bruxelles.
A maggio del 2010 inizia l’ultima fase che compirà il terzo anno a breve e che può denominarsi di rieuropeizzazione improvvisa. Come è capitato nel periodo precedente, che contempla un cambio di partito nel 2004, i tratti principali non si sono visti influenzati dall’alternanza di poteri. L’ultimo anno e mezzo di governo del PSOE ed il primo del PP hanno ricollocato il processo di integrazione al centro assoluto del loro programma. Il problema è che, arrivati a questo punto, la posizione politica ed economica della Spagna nel seno dell’UE è cosi indebolita che non esiste appena la capacità di dare forma alla presa di decisioni europea. Così, hanno dovuto accettare una linea segnata da interessi concreti –fondamentalmente della Germania– che non coincidono con quelli nazionali. In una situazione di massima vulnerabilità, il paese ha dovuto intraprendere delle riforme e aggiustamenti dolorosi che, in certi casi, risulteranno dannosi non soltanto a breve termine.
Anche nel trattamento costituzionale dei rapporti tra la Spagna e l’UE si riflette questa evoluzione divisa in fasi. Nel 1978, anche se l’adesione non era ancora garantita, l’europeismo entusiasta della transizione consigliò di includere l’articolo 93 che permetteva un futuro trasferimento di competenze sovrane. Più avanti, nella fase dorata degli anni 90, la prima riforma costituzionale fu segnata da una disposizione del Trattato di Maastricht sulla cittadinanza europea che aveva promosso una Spagna allora capace di dare forma all’agenda. Il tentativo del 2005 di raccogliere in forma esplicita e solenne l’appartenenza  all’UE nella Costituzione spagnola –frustrato, tra le altre cause, dalla subordinazione di questo obiettivo a questioni molto più domestiche che distraevano i due grandi partiti durante gli anni della bolla– è una eccellente illustrazione del decennio della diseuropeizzazione. E, infine, la precipitosa riforma dell’articolo 135 che associa esclusivamente il processo di integrazione con la stabilità economica –ma non con gli altri valori ed obiettivi che implicano la sovranazionalità per la Spagna– è la miglior metafora del periodo attuale nel quale si accetta nuovamente la necessità di assumere seriamente le decisioni prese in Europa ma si rinuncia ad influire su di essa.
Come Bruxelles influisce molto in casa senza che Madrid influisca in Europa
La europeizzazione ha, pertanto, due dimensioni: la capacità di adattamento o “scarico” a livello interno delle politiche elaborate a Bruxelles, e l’abilità per “far salire” le preferenze nazionali nel processo di presa di decisioni nell’UE. In questo senso, e seguendo il gioco di parole di Mendeltje van Keulen, essere immersi dal 2010 in una nuova fase dove si accetta che l’agenda politica torni ad essere guidata fondamentalmente dalle priorità europee (how Europe hits home), non implica necessariamente un punto di svolta parallelo per gestire meglio queste priorità (how home hits Brussels).
E’ vero che, se qui sosteniamo che la causa principale della perdita di influenza non riposa tanto nella pessima situazione attuale ma in un graduale processo di autocompiacimento accaduto tra il 2001 ed il  2010, la rieuropeizzazione nella quale la Spagna è immersa –anche se adesso lo è soltanto come decision taker– potrebbe mostrare il cammino per recuperare anche capacità incisiva. Senza dubbio, è un passo avanti che il ministro di Affari Esteri dedichi adesso più attenzione a Berlino e Bruxelles piuttosto che a Gaza o Bagdad, che il ministro di Economia sia più preoccupato dall’unione fiscale che dalla liberalizzazione del suolo o che il presidente sia cosciente che sarà giudicato anche dalla sua abilità sullo scenario europeo.



Ignacio Molina

Ricercatore principale di Europa del Reale Istituto Elcano e docente di Scienze Politiche dell’Università Autonoma di Madrid

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